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活用腾挪之手,巧解用地之困——《国土资源部关于推进土地節約集約利用的指导意见》解读之三
2015-5-18 信息來源:辦公廳 作者:刘新卫 杨磊 浏覽:55584
 
 

  《国土资源部关于推进土地節約集約利用的指导意见》明确提出,实施土地内涵挖潜和整治再开发战略,“十二五”和“十三五”期间,累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩。 

  這是建設用地供給思路的重要轉變,旨在引導城鄉建設用地從立足增量擴張轉向存量挖潛,通過推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動,實現存量建設用地的布局優化,從而保障經濟社會發展的合理用地需求。 

  我國存量建設用地數量巨大、利用粗放,加強內涵挖潛勢在必行 

  改革開放以來,隨著各項建設活動全面開展,特別是工業化、城鎮化相繼步入快速發展階段後,我國建設用地規模迅速增加。以外延擴張爲主要特點的建設活動帶來了不容忽視的土地利用浪費和用地格局失序問題。一方面,用地粗放現象比較嚴重。2000—2010年間,人均城鎮工礦用地面積從130平方米上升到142平方米,新城、新區建設的低密度、分散化態勢明顯;農村人均建設用地面積居高不下,一些地方的空心村、村內空閑用地比重達10%-15%;工業用地産出率明顯低于發達國家同期水平,以産出率較高的上海爲例,2010年産出爲13.4億元/平方公裏,僅爲上世紀80年代紐約和東京的1/3和1/7。另一方面,土地利用格局不合理。城鄉建設用地結構調整進展較慢,2001~2010年,大規模農村人口轉移進城,農村建設用地不但沒有減少,反而增加了3000萬畝。城市內部用地結構不盡合理,城鎮工業用地比例偏高,2010年全國城鎮存量用地中工業用地比例高達26%,珠三角、長三角等一些制造業發達地區工業用地比例超過40%,個別地區甚至超過50%。 

  面對保障糧食安全和建設生態文明的硬約束,以及建設用地總量已經相當龐大的現狀,我國的工業化城鎮化發展,外延擴張的習慣模式難以爲繼。出路何在?換個角度看,存量建設用地本身也是可以再度開發利用的資源。特別是,巨量存量建設用地的粗放利用和格局失序給加強節地挖潛提供了巨大空間。這就要求我們,把保障科學發展的著力點從占用土地爲主轉到優化土地利用格局、提高土地利用效率上來,特別是要通過科學的空間騰挪來釋放存量建設用地潛力。 

  三項試點工作相繼開展、成效明顯,流量的盤活促進了存量的挖潛 

  從2005年開始,國土資源部相繼組織部分省市開展了城鄉建設用地增減挂鈎、城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地複墾利用三項試點工作,旨在通過設置新增建設用地與調減存量用地相挂鈎的流量指標、建立低效用地盤活利用激勵機制,以土地整治爲平台和抓手,大力推進存量建設用地內涵挖潛,以土地管理制度改革創新和制度供給,破解保障發展和保護資源“兩難”。 

  爲了規範有序推進三項試點工作,國土資源部在相關方面做出了嚴格要求。在試點範圍選擇上,三項試點都要經過國土資源部批准,並在批複確定的市、縣範圍內進行,任何地方未經批准不得開展試點或擅自擴大試點範圍。在試點規模控制上,增減挂鈎要嚴格依據國家下達的周轉指標組織開展試點工作,防止突破試點規模;工礦廢棄地複墾利用試點要按照國家下達的年度控制規模實施,完成複墾並經驗收合格需要建新的按程序申請挂鈎指標;城鎮低效用地再開發試點要根據專項規劃和地方實際,合理制訂年度實施方案,明確改造開發的規模、強度和方向。在試點項目設置上,增減挂鈎與工礦廢棄地複墾利用試點項目區要符合土地利用總體規劃、土地整治規劃和相關專項規劃,項目區實行整體審批;城鎮低效用地試點項目要經省級國土資源部門批准,並要做好與控制線詳細規劃等協調銜接。在試點監管上,要按照全程動態監管要求,結合國土資源綜合監管平台建設,加強三項試點管理信息化建設,建立相關數據庫,及時將現狀調查評價、專項規劃、項目區審批、指標使用、拆舊複墾、竣工驗收等情況上圖入庫和在線備案,實施實時、動態、全程監管。在試點風險防範上,要開展試點政策風險評估工作,提出防範措施,確保試點規範開展。除了前述總體要求,各項試點還要符合針對各自特點的政策要求。 

  各地严格按照国土资源部有关要求,在加强组织领导和部门协调的前提下,规范有序推进相关试点工作,取得了积极成效。一是促进了耕地资源保护。在拓展建设用地空间的同时,并没有导致耕地尤其是优质良田的减少,还促进了耕地保护和农业现代化发展。二是促进了節約集約用地。通过调整优化建设用地布局、促进建设用地高效配置,提高了土地利用效率和效益。三是推动了生态文明建设。三项试点工作不仅降低了地耗,还直接改善了农村和城镇人居环境,推动了矿山环境治理恢复,促进了资源节约型、环境友好型社会建设。 

  部署開展三大行動,保障合理用地需求、促進發展方式轉變 

  《指导意见》提出,在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下,逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标,统筹保障建设用地供给。下一步,要着力发挥政策整合效应,推动各地将三项试点转为大力推进節約集約用地的三大行动。 

  因地制宜盤活農村建設用地,圍繞新農村建設和農業現代化發展,堅持政府統一組織和農民主體地位,以農村土地確權登記爲前提,科學編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和土地整治規劃,統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減挂鈎、集體土地股份制改革等政策手段,整合涉地資金和項目,推進田、水、路、林、村綜合整治,促進農村低效和空閑土地盤活利用,改善農村生産生活條件和農村人居環境。要合理確定項目區內城鄉建新用地比例,優先安排被搬遷農民安置、農村公共設施和非農産業發展等建設用地,支持農村地區發展和農民就近轉移就業;要以切實維護農民權益爲出發點和落腳點,尊重農民意願,按照因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進的要求積極穩妥推進,保持鄉村特色,防止大拆大建;要合理分配增減挂鈎增值收益,明確收益主體,規範收益用途,及時將增減挂鈎所獲增值收益返還農村,用于支持農業農村發展和改善農民生産生活條件。下一步,可考慮適當調整增減挂鈎範圍,對于扶貧開發、生態移民等,探索在省域內開展,增加挂鈎收益。待條件成熟還將推動增減挂鈎由試點轉爲常規工作,穩定政策預期,發揮地方能動性。 

  积极推进工矿区土地复垦利用,要按照生态文明建设和工矿区可持续发展的要求,坚持强化主体责任与完善激励机制相结合,选择工矿区面积比较集中、具备较大复垦潜力的地区,整合工矿废弃地复垦利用、绿色矿业发展示范区和矿山环境恢复治理等政策手段,全面推进新建在建矿山地质环境治理恢复和历史遗留工矿废弃地复垦,改善矿区生态环境,提高矿区土地節約集約利用水平。今后,工矿废弃地复垦利用试点将按照纳入计划统筹、常态化管理方式规范有序推进,确保建设用地规模不增加、耕地综合生产能力有提高、生态环境有改善,工矿废弃地得到盘活利用。 

  大力推進城鎮低效用地再開發,要以服務新型城鎮化、促進産業結構調整和轉型升級爲著力點,創新存量建設用地利用和管理制度,堅持規劃統籌、政府引導、市場運作、公衆參與、利益共享、嚴格監管的原則,積極穩妥推進舊城鎮、舊工廠和“城中村”改造,提升城鎮用地人口、産業承載能力。要統籌考慮産業結構調整、城市功能提升、人居環境改善、曆史人文傳承等因素,合理確定再開發範圍,優先安排一定比例用地用于基礎設施、市政設施、公益事業等公共設施建設,促進曆史文化遺産和曆史文化建築保護,統籌安排産業用地;要結合城市棚戶區改造,建立合理利益分配機制,引導和規範社會資本參與,采取協商收回、收購儲備等方式,推進“舊城鎮”改造;原依法取得的工業用地改造後提高容積率但不改變用途的,不再追繳土地價款,鼓勵“舊工廠”改造和産業升級;充分尊重權利人的意願,鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式,分類推動“城中村”改造。國土資源部每年提出城鎮低效用地再開發總量,納入國家計劃後分解下達,作爲指導性計劃,由有關省(區、市)統籌安排,市縣據此組織編制再開發項目方案。(國土資源部土地整治中心供稿。執筆人:劉新衛 楊磊)



 
 
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